海岸线保护与利用管理办法

作者:政治法律

发文单位:国家海洋局

第一章 总则

除了土地治理工作,我国对于海洋的管理也是越加严格了,在提出禁渔、休渔制度保护海洋生态系统之后,国家再次抓紧海岸线的管理。近日,记者就相关问题采访了国家海洋局副局长石青峰。

发布日期:2017-3-31

第一条 为贯彻落实中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》、《关于印发的通知》和国务院《关于印发水污染防治行动计划的通知》要求,优先保护海洋生态环境,加强海岸线保护与利用管理,实现自然岸线保有率管控目标,构建科学合理的自然岸线格局,制定本办法。

经中央全面深化改革领导小组会议审议通过,国家海洋局印发了《海岸线保护与利用管理办法》,明确了当前海岸线保护与利用管理的主要任务,提出了海洋管理工作的新举措、新要求。

执行日期:2017-3-31

第二条 我国大陆海岸线的保护、利用与整治修复,适用本办法。

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第一章 总则

本办法所称自然岸线是指由海陆相互作用形成的海岸线,包括砂质岸线、淤泥质岸线、基岩岸线、生物岸线等原生岸线。

此次《海岸线保护与利用管理办法》经中央全面深化改革领导小组第二十九次会议审议通过,请您介绍一下相关背景和制定过程?

第一条 为贯彻落实中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》、《关于印发的通知》和国务院《关于印发水污染防治行动计划的通知》要求,优先保护海洋生态环境,加强海岸线保护与利用管理,实现自然岸线保有率管控目标,构建科学合理的自然岸线格局,制定本办法。

整治修复后具有自然海岸形态特征和生态功能的海岸线纳入自然岸线管控目标管理。

石青峰:海岸线是海洋与陆地分界线,具有重要的生态功能和资源价值,是发展海洋经济的前沿阵地。20世纪90年代以来,随着沿海地区经济社会快速发展,海岸线和近岸海域开发强度不断加大,保护与开发的矛盾日益凸显。由于海岸线管理法律法规体系不健全,开发利用缺少统筹规划,多头管理,管控手段和措施不足,出现了港口开发、临海工业、城镇建设大量占用海岸线,自然岸线资源日益缩减,海岸景观和生态功能遭到破坏,公众亲海空间严重不足等问题。

第二条 我国大陆海岸线的保护、利用与整治修复,适用本办法。

第三条 海岸线保护与利用管理应遵循保护优先、节约利用、陆海统筹、科学整治、绿色共享、军民融合原则,严格保护自然岸线,整治修复受损岸线,拓展公众亲海空间,与近岸海域、沿海陆域环境管理相衔接,实现海岸线保护与利用的经济效益、社会效益、生态效益与军事效益相统一。

针对海岸线保护与利用的严峻形势,中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》和国务院《水污染防治行动计划》等文件对实施自然岸线控制制度提出了明确要求。国家“十三五”规划纲要也明确提出:“构建科学合理的自然岸线格局”“开展蓝色海湾整治行动”。加强海岸线保护与利用管理对拓展蓝色经济空间、保护海洋生态环境、建设“美丽中国”,具有重要意义。

本办法所称自然岸线是指由海陆相互作用形成的海岸线,包括砂质岸线、淤泥质岸线、基岩岸线、生物岸线等原生岸线。

第四条 国家海洋局牵头负责全国海岸线保护与利用工作的指导、协调和监督管理。国务院有关部门按照职责分工做好海岸线保护与利用管理相关工作。

2016年初,《中央全面深化改革领导小组2016年工作要点任务书》中明确了国家海洋局牵头负责制订围填海总量、自然岸线保有率控制制度方案。国家海洋局党组对此高度重视,就如何贯彻落实作出了一系列部署。其中,《海岸线保护与利用管理办法》制定从2016年2月启动,我们组织编写组开展了专题调研,经过咨询研讨、广泛听取沿海省的意见和建议,研究起草了初稿。经征求有关部委以及沿海各省级人民政府意见,形成送审稿,由中央全面深化改革领导小组会议审议通过。

整治修复后具有自然海岸形态特征和生态功能的海岸线纳入自然岸线管控目标管理。

国家海洋局会同军委联合参谋部、国防动员部建立海岸线保护利用协调机制,统筹军事安全与开发利用,协调做好军事设施利用海岸线的保护工作。

《办法》出台有哪些制度改革和亮点?

第三条 海岸线保护与利用管理应遵循保护优先、节约利用、陆海统筹、科学整治、绿色共享、军民融合原则,严格保护自然岸线,整治修复受损岸线,拓展公众亲海空间,与近岸海域、沿海陆域环境管理相衔接,实现海岸线保护与利用的经济效益、社会效益、生态效益与军事效益相统一。

沿海省级人民政府负责本行政区域内海岸线保护与利用的监督管理,落实自然岸线保有率管控目标,建立自然岸线保有率管控目标责任制,合理确定考核指标,将自然岸线保护纳入沿海地方人民政府政绩考核。

石青峰:《办法》依据生态文明体制改革的总体要求,坚持问题导向,针对海岸线保护与利用的紧迫问题,明确当前海岸线保护与利用管理的主要任务,尤其在3个方面有所突破:

第四条 国家海洋局牵头负责全国海岸线保护与利用工作的指导、协调和监督管理。国务院有关部门按照职责分工做好海岸线保护与利用管理相关工作。

第五条 建立自然岸线保有率控制制度。到2020年,全国自然岸线保有率不低于35%。

第一,《办法》在管理体制上首次强化了海岸线保护与利用的统筹协调。《办法》规定,国家海洋局牵头负责全国海岸线保护与利用的指导、协调和监督管理,国务院有关部门按照职责分工做好海岸线保护与利用管理相关工作。沿海省级人民政府负责本行政区域内海岸线保护与利用的监督管理,将自然岸线保护纳入沿海地方人民政府政绩考核。

国家海洋局会同军委联合参谋部、国防动员部建立海岸线保护利用协调机制,统筹军事安全与开发利用,协调做好军事设施利用海岸线的保护工作。

第六条 国家海洋局制定海岸线调查统计规范,沿海省级海洋行政主管部门组织实施海岸线资源调查、自然岸线认定和保有率统计工作。

第二,《办法》在管理方式上确立了以自然岸线保有率目标为核心的倒逼机制。针对围填海大量占用自然岸线,海岸生态空间大幅压缩的趋势。《办法》明确国家建立自然岸线保有率控制制度。将全国大陆自然岸线保有率不低于35%的目标分解落实到各沿海省,省级制定自然岸线保护与控制的年度计划,并分解落实。

沿海省级人民政府负责本行政区域内海岸线保护与利用的监督管理,落实自然岸线保有率管控目标,建立自然岸线保有率管控目标责任制,合理确定考核指标,将自然岸线保护纳入沿海地方人民政府政绩考核。

第七条 国家海洋局统一组织海岸线修测工作。省级海洋行政主管部门会同有关部门开展海岸线修测工作,修测成果经国家海洋局审查,由省级人民政府批准后公布。

第三,《办法》在管理手段上引入了海洋督察和区域限批措施。海岸线粗放、盲目占用,往往与地方政府监管不严有关,《办法》提出将自然岸线保护纳入沿海地方政府政绩考核。国家海洋局组织开展对沿海地方各级人民政府海岸线保护与利用管理情况进行督察。不能满足自然岸线保有率管控目标要求的围填海项目,用海不予批准。

第五条 建立自然岸线保有率控制制度。到2020年,全国自然岸线保有率不低于35%(不包括海岛岸线)。

第二章 岸线分类保护

《办法》对自然岸线保护提出了哪些举措?

第六条 国家海洋局制定海岸线调查统计规范,沿海省级海洋行政主管部门组织实施海岸线资源调查、自然岸线认定和保有率统计工作。

第八条 国家对海岸线实施分类保护与利用。根据海岸线自然资源条件和开发程度,分为严格保护、限制开发和优化利用三个类别。

石青峰:一是实行分类保护。根据海岸线自然资源条件和开发程度,将海岸线分为严格保护、限制开发和优化利用三类,并提出了分类管控要求,其中严格保护岸线要按照生态保护红线的有关要求划定。二是制定管控计划。为全面落实大陆自然岸线保有率不低于35%的管控目标,省级海洋行政主管部门制定本省自然岸线保护与利用的管控年度计划,并将任务分解落实。三是加强规划管控。编制省级海岸线保护与利用规划,报省级人民政府批准后实施;涉及海岸线保护与利用的相关规划应落实自然岸线保有率的管理要求。

第七条 国家海洋局统一组织海岸线修测工作。省级海洋行政主管部门会同有关部门开展海岸线修测工作,修测成果经国家海洋局审查,由省级人民政府批准后公布。

军队管理使用的海岸线,其保护利用纳入国家海岸线保护与利用范围。

《办法》对海岸线节约利用提出了哪些要求?

第二章 岸线分类保护

第九条 自然形态保持完好、生态功能与资源价值显着的自然岸线应划为严格保护岸线,主要包括优质沙滩、典型地质地貌景观、重要滨海湿地、红树林、珊瑚礁等所在海岸线。

石青峰:一是严格限制建设项目占用自然岸线。确需占用自然岸线的建设项目应严格论证和审批,不能满足自然岸线保有率管控目标和要求的项目用海不予批准。二是加强占用人工岸线项目的集约节约管理。对占用人工岸线的项目应严格执行建设项目用海控制标准,提高岸线利用效率。三是加强新形成岸线的生态建设,占用海岸线的项目应优先采取人工岛、多突堤、区块组团等布局方式,增加岸线长度,促进海岸线自然化、生态化。

第八条 国家对海岸线实施分类保护与利用。根据海岸线自然资源条件和开发程度,分为严格保护、限制开发和优化利用三个类别。

严格保护岸线按生态保护红线有关要求划定,由省级人民政府发布本行政区域内严格保护岸段名录,明确保护边界,设立保护标识。

《办法》对海岸线整治修复提出了哪些要求?

军队管理使用的海岸线,其保护利用纳入国家海岸线保护与利用范围。

除国防安全需要外,禁止在严格保护岸线的保护范围内构建永久性建筑物、围填海、开采海砂、设置排污口等损害海岸地形地貌和生态环境的活动。

石青峰:《办法》提出,一是要求编制全国和省级海岸线整治修复5年规划和年度计划,建立全国海岸线整治修复项目库。二是明确整治修复项目实施要求,以确保自然岸线保有率为主要目标,明确了项目的类型、技术标准等内容。三是建立完善整治修复投入机制,中央财政海岛和海域保护专项资金支持开展海岸线整治修复,并提出完善沿海地方政府整治修复资金投入机制、引入社会资本参与等要求。

第九条 自然形态保持完好、生态功能与资源价值显著的自然岸线应划为严格保护岸线,主要包括优质沙滩、典型地质地貌景观、重要滨海湿地、红树林、珊瑚礁等所在海岸线。

第十条 自然形态保持基本完整、生态功能与资源价值较好、开发利用程度较低的海岸线应划为限制开发岸线。

“十二五”期间,中央财政海域使用金安排了整治修复项目230余个,其中沙滩修复养护、近岸构筑物清理与清淤疏浚整治、滨海湿地植被种植与恢复、海岸生态廊道建设等与人民群众需求密切相关的海岸线整治修复工程,已取得显著成效。

严格保护岸线按生态保护红线有关要求划定,由省级人民政府发布本行政区域内严格保护岸段名录,明确保护边界,设立保护标识。

限制开发岸线严格控制改变海岸自然形态和影响海岸生态功能的开发利用活动,预留未来发展空间,严格海域使用审批。

《办法》出台对经济和民生将产生哪些积极影响?

除国防安全需要外,禁止在严格保护岸线的保护范围内构建永久性建筑物、围填海、开采海砂、设置排污口等损害海岸地形地貌和生态环境的活动。

第十一条 人工化程度较高、海岸防护与开发利用条件较好的海岸线应划为优化利用岸线,主要包括工业与城镇、港口航运设施等所在岸线。

石青峰:一方面,目前一些沿海地区,海岸线资源已十分紧张,《办法》出台,将促进海岸线开发利用格局优化,有效提高海岸线集约节约利用水平,为沿海区域发展战略落实和战略性海洋产业发展提供更多的空间保障。

第十条 自然形态保持基本完整、生态功能与资源价值较好、开发利用程度较低的海岸线应划为限制开发岸线。

优化利用岸线应集中布局确需占用海岸线的建设项目,严格控制占用岸线长度,提高投资强度和利用效率,优化海岸线开发利用格局。

另一方面,《办法》实施将加大自然海岸线的保护力度,实施海岸线整治修复工程,引导和促进海岸生态修复与环境整治,提升海岸生态服务功能,满足人民群众亲海需求。

限制开发岸线严格控制改变海岸自然形态和影响海岸生态功能的开发利用活动,预留未来发展空间,严格海域使用审批。

第十二条 国家海洋局会同有关部门制定海岸线保护与利用规划技术规范,指导监督省级海岸线保护与利用规划编制工作。

围绕《办法》实施,国家将采取哪些举措?

第十一条 人工化程度较高、海岸防护与开发利用条件较好的海岸线应划为优化利用岸线,主要包括工业与城镇、港口航运设施等所在岸线。

省级海洋行政主管部门会同有关部门组织编制海岸线保护与利用规划,报省、自治区、直辖市人民政府批准后实施。编制海岸线保护与利用规划应开展规划环境影响评价;涉及军事设施利用海岸线的,应当征求有关军事机关的意见。

石青峰:围绕《办法》提出的各项制度及自然岸线保有率管控目标,国家海洋局将采取6大措施,保障《办法》的落实。

优化利用岸线应集中布局确需占用海岸线的建设项目,严格控制占用岸线长度,提高投资强度和利用效率,优化海岸线开发利用格局。

土地利用总体规划、城乡规划、港口规划、流域综合规划、防洪规划、河口整治规划等涉及海岸线保护与利用的相关规划,应落实自然岸线保有率的管理要求。

一是落实管控目标与管理措施。《办法》规定了11个沿海省份自然岸线保有率的具体目标,国家海洋局、沿海各省份将制定自然岸线保护与利用的管控年度计划,并将任务分解到沿海市、县,列入沿海地方政府政绩考核体系。

第十二条 国家海洋局会同有关部门制定海岸线保护与利用规划技术规范,指导监督省级海岸线保护与利用规划编制工作。

第三章 岸线节约利用

二是将自然岸线纳入海洋生态红线管控。严格保护岸线按生态保护红线有关要求划定,由省级人民政府发布本行政区域内严格保护岸段名录,明确保护边界,设立保护标识。

省级海洋行政主管部门会同有关部门组织编制海岸线保护与利用规划,报省、自治区、直辖市人民政府批准后实施。编制海岸线保护与利用规划应开展规划环境影响评价;涉及军事设施利用海岸线的,应当征求有关军事机关的意见。

第十三条 省级海洋行政主管部门应当根据海岸线保护与利用规划、海岸线开发利用现状和本省自然岸线保有率管控目标,制定自然岸线保护与控制的年度计划,并分解落实。

三是推进海岸线管理法规、规划建设。国家将制定《海岸线保护与利用规划编制技术规范》,指导沿海地方编制海岸线保护利用规划,进一步明确各类岸线的保护利用目标、范围和长度。目前河北、山东等地均已编制实施了省级海岸线保护利用规划,明确了全省海岸线保护利用目标。

土地利用总体规划、城乡规划、港口规划、流域综合规划、防洪规划、河口整治规划等涉及海岸线保护与利用的相关规划,应落实自然岸线保有率的管理要求。

第十四条 严格限制建设项目占用自然岸线,确需占用自然岸线的建设项目应严格进行论证和审批。海域使用论证报告应明确提出占用自然岸线的必要性与合理性结论。

四是提高海域使用项目占用海岸线的门槛。国家正在组织编制《关于规范和加强生态用海审查的意见》,对占用海岸线的用海项目,在海域使用论证、用海预审、用海审批等环节进一步加强审查,严格控制占用海岸线的长度和规模,对不能满足自然岸线保有率管控目标要求的用海项目一律不予批准。

第三章 岸线节约利用

不能满足自然岸线保有率管控目标和要求的建设项目用海不予批准。

五是实施海岸线整治修复工程。国家海洋局将编制全国海岸线整治修复5年规划及年度计划,建立全国海岸线整治修复项目库。中央财政海岛和海域保护专项资金支持开展海岸线整治修复,符合国家政策要求的整治修复项目,按程序纳入全国海岸线整治修复项目库,给予专项资金奖补。财政部、国家海洋局、沿海各级人民政府将进一步理顺海岸线整治修复财政资金投入机制,并积极引入社会资本参与。

第十三条 省级海洋行政主管部门应当根据海岸线保护与利用规划、海岸线开发利用现状和本省自然岸线保有率管控目标,制定自然岸线保护与控制的年度计划,并分解落实。

第十五条 占用人工岸线的建设项目应按照集约节约利用的原则,严格执行建设项目用海控制标准,提高人工岸线利用效率。

六是强化海岸线动态监测。将海岸线利用动态监测做为海域动态监测的一项重点内容,开展海岸线资源的遥感监测,并对开发利用情况进行评价,进一步强化海岸线保护与利用管理。

第十四条 严格限制建设项目占用自然岸线,确需占用自然岸线的建设项目应严格进行论证和审批。海域使用论证报告应明确提出占用自然岸线的必要性与合理性结论。

第十六条 占用海岸线的建设项目应优先采取人工岛、多突堤、区块组团等布局方式,增加岸线长度,减少对水动力条件和冲淤环境的影响。新形成的岸线应当进行生态建设,营造植被景观,促进海岸线自然化和生态化。

不能满足自然岸线保有率管控目标和要求的建设项目用海不予批准。

第十七条 沿海地方人民政府应合理布局生产、生活和生态等岸线。除生产岸线、特殊利用岸线以及相关法律法规另有规定的岸线区域外,均应以适当方式向公众开放。

第十五条 占用人工岸线的建设项目应按照集约节约利用的原则,严格执行建设项目用海控制标准,提高人工岸线利用效率。

海洋休闲娱乐区、滨海风景名胜区、沙滩浴场、海洋公园等公共利用区域内的岸线,应由沿海地方人民政府向社会公布,未经批准不得改变公益用途。

第十六条 占用海岸线的建设项目应优先采取人工岛、多突堤、区块组团等布局方式,增加岸线长度,减少对水动力条件和冲淤环境的影响。新形成的岸线应当进行生态建设,营造植被景观,促进海岸线自然化和生态化。

第四章 岸线整治修复

第十七条 沿海地方人民政府应合理布局生产、生活和生态等岸线。除生产岸线、特殊利用岸线以及相关法律法规另有规定的岸线区域外,均应以适当方式向公众开放。

第十八条 国家海洋局负责编制全国海岸线整治修复五年规划及年度计划,建立全国海岸线整治修复项目库;省级海洋行政主管部门负责编制本行政区域内的五年规划及年度计划,提出项目清单,纳入全国海岸线整治修复项目库。

海洋休闲娱乐区、滨海风景名胜区、沙滩浴场、海洋公园等公共利用区域内的岸线,应由沿海地方人民政府向社会公布,未经批准不得改变公益用途。

第十九条 国家海洋局制定海岸线整治修复技术标准,海岸线整治修复项目重点安排沙滩修复养护、近岸构筑物清理与清淤疏浚整治、滨海湿地植被种植与恢复、海岸生态廊道建设等工程。

第四章 岸线整治修复

第二十条 中央财政海岛和海域保护专项资金支持开展海岸线整治修复。

第十八条 国家海洋局负责编制全国海岸线整治修复五年规划及年度计划,建立全国海岸线整治修复项目库;省级海洋行政主管部门负责编制本行政区域内的五年规划及年度计划,提出项目清单,纳入全国海岸线整治修复项目库。

沿海地方各级人民政府应当完善海岸线整治修复资金投入机制,开展海岸线整治修复,并积极引入社会资本参与。

第十九条 国家海洋局制定海岸线整治修复技术标准,海岸线整治修复项目重点安排沙滩修复养护、近岸构筑物清理与清淤疏浚整治、滨海湿地植被种植与恢复、海岸生态廊道建设等工程。

第五章 监督管理

第二十条 中央财政海岛和海域保护专项资金支持开展海岸线整治修复。

第二十一条 国家海洋局组织开展海岸线动态监视监测,及时掌握全国海岸线保护与利用动态信息。

沿海地方各级人民政府应当完善海岸线整治修复资金投入机制,开展海岸线整治修复,并积极引入社会资本参与。

省级海洋行政主管部门应定期组织开展海岸线保护与利用情况现场巡查,及时核查上报违法占用海岸线情况。

第五章 监督管理

第二十二条 国家海洋局定期组织海岸线保护与利用专项执法检查,严肃查处占用海岸线的违法用海行为,对违法用海占用、破坏自然岸线等重大案件挂牌督办。

第二十一条 国家海洋局组织开展海岸线动态监视监测,及时掌握全国海岸线保护与利用动态信息。

第二十三条 国家海洋局组织开展对沿海地方各级人民政府海岸线保护与利用情况督察,对地方海岸线保护与利用等监督管理职责履行不到位的,督促限期整改,对整改落实不力的,进行警示约谈。

省级海洋行政主管部门应定期组织开展海岸线保护与利用情况现场巡查,及时核查上报违法占用海岸线情况。

第二十四条 将自然岸线保护纳入沿海地方政府政绩考核,对违规审批占用自然岸线用海项目、未完成自然岸线保有率管控目标的,进行通报批评、限期整改,并依法依规追究相关人员责任。

第二十二条 国家海洋局定期组织海岸线保护与利用专项执法检查,严肃查处占用海岸线的违法用海行为,对违法用海占用、破坏自然岸线等重大案件挂牌督办。

第二十五条 对自然岸线保有率不达标的地区,依照法律规定,实施项目限批,暂停受理和审批该区域新增占用自然岸线的用海项目。

第二十三条 国家海洋局组织开展对沿海地方各级人民政府海岸线保护与利用情况督察,对地方海岸线保护与利用等监督管理职责履行不到位的,督促限期整改,对整改落实不力的,进行警示约谈。

第六章 附则

第二十四条 将自然岸线保护纳入沿海地方政府政绩考核,对违规审批占用自然岸线用海项目、未完成自然岸线保有率管控目标的,进行通报批评、限期整改,并依法依规追究相关人员责任。

第二十六条 本办法自印发之日起施行。

第二十五条 对自然岸线保有率不达标的地区,依照法律规定,实施项目限批,暂停受理和审批该区域新增占用自然岸线的用海项目。

第六章 附则

第二十六条 本办法自印发之日起施行。

附表 沿海省、自治区、直辖市自然岸线保有率管控目标(2020年)

附表

沿海省、自治区、直辖市自然岸线保有率管控目标(2020年)

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